《置身事内：中国政府与经济发展》 兰小欢

生活过得好一点，比大多数宏伟更宏伟

“量化宽松”的主要问题是难以把增发的货币转到穷人手中，因此难以刺激消费支出，还会拉大贫富差距。

城市化的核心不应该是土地，应该是人。

事权划分三原则：外部性和受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则。三大原则的共同主题是处理不同群体的利益差别与冲突。

通常情况下，“条条”关系是业务关系，“块块”关系才是领导关系，因为地方党委和政府可以决定人事任免。

尤其当没有清楚的先例和流程时，办事人员会在部门之间“踢皮球”，或者干脆推给上级，所以权力与决策会自然而然向上集中。
所以体制内简化决策流程的原则之一，就是尽量在能达成共识的最低层级上解决问题。

无论是国家还是公司，人事制度都是组织机构的核心。

科举制度的三大特点延续至今：官员必须学习和贯彻统一的意识形态；官员由上级任命；地方主官需要在多地轮换任职。

在任何体制下，权力运作都受到两种约束：做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源，后者取决于各方的积极性和主动性。

行政区域大小应该跟政策影响范围一致。若因行政区域太小而导致影响外溢、需要上级协调的事情过多，本级政府也就失去了存在的意义。

一个城市总要划分成不同的区县，而行政边界的划分跟公共服务影响范围有关。

中国历代最重要的基层单位是县，而县域的划分要依据人口密度，
这是早在秦汉时期就定下的基本规则之一，所谓“民稠则减，稀则旷”（《汉书·百官公卿表》）。

省政府不会把有限的资源优先配置到边界地区。

一些省份把水污染严重的企业集中到了本省边缘的下游区域，虽然本省的平均污 染水平降低了，下游省份的污染却加重了。

撤县设区也整合了对城市发展至关重要的土地资源。随着区县合并，市郊县的大批农村土地被转为城市建设用地，为经济发展提供了更大空间。

信息优势始终是权力运作的关键要素。

信息不仅可以帮助理解上下级的分权，也可以帮助理解平级间的分权。行政区划，不仅受公共服务规模经济的影响，也受获取信息比较优势的影响。

作为信息载体的文件和会议也成了权力的载体之一，而一套复杂的文件和会议制度就成了权力运作不可或缺的部分。

因为下级可能扭曲和隐瞒信息，所以上级的监督和审计就非常必要，既要巡视督察工作，也要监督审查官员。但监督机制本身也受信息的制约。

正因为信息复杂多变，模糊不清的地方太多，而政府的繁杂事权又没有清楚的法律界定，所以体制内的实际权力和责任都高度个人化。

所谓权力，实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题。
如果这种说不清的情况很多，权力就一定会向个人集中，这也是各地区、各部门“一把手负责制”的根源之一，
这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。

在专业性强、标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多，更倾向于垂直化领导和管理。

我国事权划分的一大特点是“属地管理”：一个地区谁主管谁负责，以行政区划为权责边界。
属地管理兼顾了公共服务边界问题和信息优势问题，同时也给了地方政府很大的权力，有利于调动其积极性。

权力和资源的配置要制度化，不能朝令夕改。无论对上级还是对下级，制度都要可信，才能形成明确的预期。

对企业至关重要的生产要素，地方政府几乎都有很强的干预能力。

财权领域虽改革频频，但事权划分却相对稳定，因为其决定因素也相对稳定：地理和语言文化边界长期稳定，信息和激励问题也一直存在。

2001年的税改中，中央政府又拿走了所得税收入的60%，加剧了地方财政压力。

1998年发生了两件大事，城市土地的真正价值才开始显现。
第一是单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开。
第二是修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死了农村集体土地的非农建设通道，
规定了农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立了城市政府对土地建设的垄断权力。

所谓“土地财政”，不仅包括巨额的土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。
其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。

从时间点上看，大规模的土地财政收入始于21世纪初。
从那以后，地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓：
一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资；
另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益。

商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。

虽说工业用地和商住用地都由地方政府垄断，但工业企业可以落地的地方很多，所以在招商引资竞争中地方政府很难抬高地价。
商住用地则不同，主要服务本地居民，土地供应方的垄断力量更强，更容易抬高地价。

以行政区划为单位、以税收和土地为手段展开招商引资竞争，
且在上下级政府间层层承包责任和分享收益，这一制度架构对分税制改革后经济的飞速发展，无疑有很强的解释力。

2006年1月1日，农业税彻底废止。这是一件具有历史意义的大事，终结了农民缴纳了千年的“皇粮国税”。
这些税费改革不仅提高了农民收入，也降低了农村的贫富差距。

在21世纪初，全国开始推行“扩权强县”和 “财政省直管县”改革。

平台公司可以用政府注入的土地去抵押贷款，或用未来土地出让受益权去质押贷款，还可以发债，
而还款来源就是管委会回购土地时支付的转让费及各种财政补贴。

发明城投公司融资模式的是国开行。2008年之前，国开行是城投公司最主要的贷款来源。

对城投债来说，这两个理论上的好处基本都不存在。
第一，绝大多数城投债都在银行间市场发行，七八成都被商业银行持有，流动性差，风险依然集中在银行系统。
第二，市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全。缺钱的地方明明风险不小，但若发债时提高一点利率，也会受市场追捧。

债务风险不能只看整体，因为欠债的不是整体而是个体。地方债也是一样的道理，不能用整体数字掩盖局部风险。

对地方债务的治理始于2010年，十年间兜兜转转，除了比较细节的监管措施，重要的改革大概有四项。
第一项就是债务置换，从 2015年新版《预算法》生效后开始，到2019年基本完成。
第二项改革是推动融资平台转型，厘清与政府之间的关系，剥离其为政府融资的功能，同时破除政府对其形成的“隐性”担保。
第三项改革是约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台。
第四项改革就是问责官员，对过度负债的行为终身追责。
2018年，中共中央办公厅和国务院办公厅正式下发《地方政府隐性债务问责办法》，
要求官员树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。

无论是公司还是政府，只要工作业绩不能百分百清楚地衡量（像送快递件数那样），那上级的主观评价就是重要的，与上级的人情关系就是重要的。

20世纪80年代的腐败案件大多与价格双轨制下的“官倒”和各种“投机倒把”有关；
90年代的案件则多与国企改革和国有资产流失有关；
21世纪以来，与土地开发相关的案件成了主流。

“东亚经济奇迹”一个很重要的特点，就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业，
充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应，迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力。

在产业发展早期，究竟在哪个城市形成产业集群，却有很多偶然因素。

合肥政府利用和京东方合作的经验和产业基础，后来又吸引了兆易创新等半导体行业龙头企业，
设立了合肥长鑫，成为我国内存（DRAM）制造产业的中心之一。

我国国内市场也已成为全球最大的光伏市场，装机总量占全球的三分之一。

在2008年金融危机和“双反”调查前几年，我国光伏企业已经在急速扩张中积累了大量产能和债务，
如今出口需求锐减，大量企业开始破产倒闭，包括曾经风光无限的尚德和赛维，光伏产业进入寒冬。
在这种背景之下，光伏的主要市场开始逐渐向国内转移。

2016—2017年两年，我国光伏组件产量占全球产量的73%，而光伏装机量占全球的51%，不仅是全球最大的产地，也成了最大的市场。

在这种大背景下，2018年5月31号“531新政”出台，大幅降低了补贴电价，
也大幅缩减了享有补贴的新增装机总量，超过这个量的新增装机，不再能享受补贴指标。
这个政策立即产生了巨大的行业冲击，影响不亚于当年欧美的“双反”。

就新能源产业而言，补贴了虽然不见得会成功，但没有补贴这个行业就不可能存在，也就谈不上在发展过程中逐渐摆脱对补贴的依赖了。

很多国产货都经历了所谓“山寨+价格战”的阶段。但行业正是在这种残酷的竞争中迅速洗牌，将资源和技术快速向头部企业集中，质量迅速提高。

不管有没有政府扶持，要害都不是“重复建设”，而是“保持竞争”。能保持竞争性的产业政策，与只扶持特定企业的政策相比，效果往往更好。

产业政策要有退出机制，若效率低的企业不能退出，“竞争性”就是一句空话。
“退出机制”有两层含义。第一是政策本身要设计退出机制。第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅。

2004年和2009年，中小企业板和创业板分别在深交所开板。2013年，新三板扩容全国。2019年，科创板在上交所开市，并试行注册制。

2014年，境内IPO重启，股权投资市场开始加速发展。
也是从这一年起，政府引导基金的发展趋势和股权投资基金整体的发展趋势开始合流，
政府资金开始和社会资本融合，出现了以市场化方式运作财政资源的重要现象。
政府引导基金也逐渐成为各类股权投资基金最为重要的LP之一。

在其他地区，引导基金招商作用其实不大，反而造成了新的扭曲。有些地方为吸引企业，把本该是股权投资的引导基金变成了债权工具。

若私人部门陷入困境，而政府治理能力和财政能力过硬，“赤字货币化”也不是不能做。
但若政府能力如此过硬却还是陷入了需要货币化赤字的窘境，那也正说明外部环境相当恶劣莫测。

根据中国人民银行行长易纲的测算，2018年，我国金融资产中72%的风险由金融机构和政府承担。
1995年和2007年，这个比例分别是74%和70%，多年来变化并不大。

我国债务风险的本质不是金融投机的风险，而是财政和资源分配机制的风险。

债务问题不是简单的货币和金融问题，其根源在于我国经济发展的模式和结构，所以在降债务的过程中伴随着一系列深层次的结构性改革。

对后发国家来说，工业制造是科技进步的基础。世界上没有哪个技术创新大国不是制造业大国（至少曾经是）。
而从制造业环节切入全球产业链分工，也是非常正确的方式，因为制造业不仅有学习效应，还有很强的集聚效应和规模效应。

解决就业和提高收入必须依靠服务业的大发展，而这只能发生在人口密集的城市中。

要提高居民收入和消费，就要把更多资源从政府和企业手中转移出来，分配给居民。
改革的关键是转变地方政府在经济中扮演的角色，遏制其投资冲动，降低其生产性支出，加大民生支出。

要提高居民收入，还要扩宽居民的财产性收入，发展各种直接融资渠道，
让更多人有机会分享经济增长的果实，这就涉及金融体系和资本市场的改革。

我国疆域广阔、人口众多，建立和打通全国统一的商品和要素市场，实现货物和人的互联互通，
难度不亚于一次小型全球化，需要多年的建设和制度磨合。

经济增长不是请客吃饭，是玩儿命的买卖。站在岸边只看到波澜壮阔，看不见暗潮汹涌。

做过美联储副主席的普林斯顿大学经济学家艾伦·布林德（Alan Blinder）曾发明过一条“经济政策的墨菲定律”：
在经济学家理解最透、共识最大的问题上，他们对政策的影响力最小；
在经济学家理解最浅、分歧最大的问题上，他们对政策的影响力最大。

现实世界中往往既没有皆大欢喜的改革，也没有一无是处的扭曲。

作为一名发展经济学家，我理解市场和发展的复杂互动过程，不相信单向因果关系。
有效的市场机制本身就是不断建设的结果，这一机制是否构成经济发展的前提条件，取决于发展阶段。

要区分经济发展过程和发展目标。既不要高估发达国家经验的普适性，也不要高估自己过去的成功经验在未来的适用性。

“属地管理”有利于地区性的政策实验和创新，因为毕竟是地方性实验，
成功了可以总结和推广经验，失败了也可以将代价和风险限制在当地，不至于影响大局。

“三线建设”既建设了工厂和研究机构，也建设了基础设施，在中西部省份建立了虽不发达但比较全面的工业生产体系，彻底改变了工业布局。
这种分散在各地的工业知识和体系，为改革后当地乡镇企业和私营企业的发展创造了条件。

一支合格的产业工人大军，在很多人口众多的落后国家，实际上非常稀缺。
正是因为有了在分散的工业体系和知识环境下孕育的乡镇企业，正是因为其工厂“离土不离乡”，才成了培训农民成为工人的绝佳场所。

一个稳定和持续的改革过程，必须为缓冲和适应留足时间和资源。若单纯从理论模型出发来认识经济效率，那么这些缓冲机制，
无论是社会自发建立还是政府有意设计，都会被解读为“扭曲”或“资源错配”，因其未能实现提高效率所要求的“最优资源配置”。

地方政府竞争中的关键一环，是“以经济建设为中心”来评价地方主官，并将这种评价纳入升迁考核。
各地政府不仅要在市场上竞争，还要在官场上竞争。
这种“官场+市场”体制，有三个特点。
第一，将官员晋升的政治激励和地区经济表现挂钩。
第二，以市场竞争约束官员行为。
第三，当地的经济表现能为地方官员和政府工作提供及时的反馈。

官员或政府间的竞争，毕竟不是市场竞争，核心差别有三。
第一，缺乏真正的淘汰机制。
第二，绝大多数市场竞争是“正和博弈”，有合作共赢、共同做大蛋糕的可能。
而官员升迁则是“零和博弈”，所以在地区经济竞争中会产生地方保护主义，甚至出现“以邻为壑”的恶性竞争现象。
第三，市场和公司间的竞争一般是长期竞争，延续性很强。
但地方官员任期有限，必须在任期内干出政绩，且新官往往不理旧账，
因此会刺激大干快上的投资冲动，拉动地区GDP数字快速上涨，不惜忽视长期风险和债务负担。
这三大差别增加了地区间竞争所产生的代价，也可能滋生腐败。

国家越富裕，政府在国民经济中所占的比重也往往越大，而不是越小，这一现象也被称为“瓦格纳法则”。

无论是政府服务的质量，还是政府收入的数量，都在不断发展和变化。
“有为政府”和“有效市场”一样，都不是天然就存在的，需要不断建设和完善。
市场经济的形式和表现，要受到政府资源和能力的制约，而政府的作用和角色，也需要不断变化，以适应不同发展阶段的不同要求。

经济落后的国家之所以落后，正是因为它缺乏先进国家完善的市场和高效的资源配置方式。这些本就是经济发展所需要达到的目标，而很难说是经济发展的前提。对落后国家而言，经济发展的关键在于能否在市场机制不完善的情况下，找到其他可行的动员和调配资源的方式，推动经济增长，在增长过程中获得更多资源和时间去建设和完善市场经济。

所谓“政府能力”，不仅包括获取资源的能力，也包括政府随着经济发展而不断调整自身角色和作用方式的能力。

就拿经济合作与发展组织国家来说，在教育、医疗、社保障、养老方面的政府平均支出占到GDP的24%，而我国只有 13%

要想扩大民生支出，可能需要改革税制，将税入向地方倾斜。

我国政治经济体制，有三大必要组件：
掌握大量资源并可以自主行动的地方政府，协调和控制能力强的中央政府，以及人力资本雄厚和组织完善的官僚体系。
这三大“制度禀赋”源自我国特殊的历史，不是每个国家都有的。

在我国，可行的政策空间和演变路径受三大制度约束：
农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。
所以中国的工业化才离不开乡镇企业的发展，城市化才离不开“土地财政”和“土地金融”

研究发展过程的经济学还包括两大特殊议题，一是发展顺序，二是发展节奏。
在现实中，这两个问题常常重合。但对研究者而言，第一个问题的重点是 “结构”，第二个问题的重点是“稳定”或“渐进性”。

稳定的改革过程要留下足够的时间和资源去缓冲。
这种“渐进性改革”中的各种缓冲机制，往往会拖低效率，所以常常被解读为“扭曲”和“资源错配”。
但任何成功的转型过程都离不开缓冲机制。

有经济史学家在研究美国崛起的过程时曾言：
在成功的经济体中，经济政策一定是务实的，不是意识形态化的。是具体的，不是抽象的。